上海对内开放新思考
首页
阅读:
admin
2019-08-23 21:48

  2012年12月底,李克强同志在区域发展与改革座谈会上指出:既要对外开放,当前尤其又要强调对内开放。当前上海进一步扩大对内开放有重要意义,虽然上海经济发展面临一定的挑战,但是自由贸易试验区建设为上海带来了重大机遇,也将吸引大量内地企业进入试验区开展相关业务,对上海进一步扩大对内开放提出了更高的要求,上海应该站在新的起点上,在继续深化对外开放的同时,进一步加大对内开放的力度、深度和广度,形成内外开放联动促发展的良好格局和典范。

  上海进一步扩大对内开放的战略定位是:实施转移合作战略,使上海成为内外开放联动的前沿阵地;实施市场主导战略,使上海成为生产要素进出自由流动地;实施“两高三少”战略,使上海成为对内开放的综合成本洼地;实施优先开放战略,使上海成为总部经济发展的福地;实施援建可持续战略,使上海成为对口支援工作示范地。

  上海进一步扩大对内开放的基本原则是:一是正确处理好对内开放和对外开放的关系。长期以来,相较于对外开放,对内开放没有得到各方面的足够重视,不仅缺乏专门的统计口径,也没有明确的部门来统筹推进。未来应实现内外开放联动,着力营造各类企业公平竞争的市场环境,不能搞“请进女婿气走儿子”,应以推动对外开放的体制机制和工作劲头来推动对内开放,建立对内对外开放联动的领导体制机制,真正实现对内对外两个开放齐头并进。

  二是正确处理好对内“引进来”和“走出去”的关系。虽然近年来上海企业到全国拓展市场的步伐也在不断加快,但总体来看上海的集聚效应超过辐射效应,“引进来”要好于“走出去”。未来上海应以自身的凝聚力、吸引力、辐射力为周边乃至全国的发展服务,形成与周边省市乃至中西部地区错位竞争、优势互补的良好格局,真正起到“发动机”而不是“抽水机”作用。

  三是正确处理好政府引导和市场机制的关系。从目前合作交流工作的现状来看,主要还是政府主导模式,市场机制作用发挥得不够充分。未来在注重初期政府积极引导的同时,要坚持政府推动与市场机制相结合,更加注重市场在资源配置中的主导作用,努力构建政府引导、市场运作、企业主体、社会参与的对内开放与合作交流工作机制。

  四是正确处理好经济层面开放与社会层面开放的关系。经济领域开放必然伴随着社会领域的开放,特别是公共服务领域的开放,目前在经济领域的开放相对较为成熟,而社会领域的开放还在积极探索中。未来应有序推动对内开放从经济层面向社会层面纵深发展,经济领域只要是有利于全国发展、有利于上海发展的对内开放政策举措,上海都要争取先行先试,社会领域应按照国家统一部署,在教育、文化、人才、社会保障方面加大对内开放与合作交流,优先实现区域经济社会一体化发展。

  五是正确处理好对内开放和对口支援的关系。对口支援是对内开放的一个重要组成部分,是中央交给上海的光荣任务。上海在积极做好“三个服务”的同时,应该加大对口支援力度,发挥援建项目的示范引领作用,进一步增强对口支援的造血功能。同时,将对口支援主动与上海经济转型发展对接,比如鼓励对口支援地区和上海开展资源能源开采合作,在尊重市场规律的基础上鼓励上海外迁企业优先向这些地区转移,推动两地产业合作,真正将对口支援和服务上海经济更好地结合起来。

  上海进一步扩大对内开放的总体目标是:到2020年,基本形成与社会主义现代化国际大都市和“四个中心”地位相适应、对内对外开放良性互动的体制机制;基本形成国内外投资者共同参与、内外一体化和国际化程度较高,交易、定价和信息功能齐备的重要商品和服务市场体系;基本形成来去自由、服务完善、结构合理、完全开放的人才市场建设体系;基本建成行政透明度最高、行政效率最高,政府收费最少、投资规制最少、市场微观干预最少,客流、物流、信息流、资金流流动更加便利的对内开放硬软件体系,并具备更强竞争力的对内开放环境。

  上海推进对内开放应以“海纳百川、互赢共进、政企联动、服务全国”为指导方针,以提升中心城市集聚、辐射、服务能级为核心,以构建更加开放的制度环境为主线,以集聚高端生产要素并使之落地生根为抓手,形成政府引导、市场主导、企业主体、项目为载体的对内开放新体系。

  1.进一步完善对内开放的体制机制。目前本市没有统筹协调对内开放工作的专门机构,无法有效整合资源,建议成立上海市对内开放工作领导小组,与上海市对口支援与合作交流小组合并,由市委主要领导担任组长,市政府主要领导担任第一副组长,有关市领导担任副组长。下设对内开放领导小组办公室,具体可以设在市合作交流办,成员由市委组织部、统战部、市发改委、经信委、商委等相关部门和各区县组成,同时增加自贸区、张江、世博园区、临港地区、虹桥商务区、迪士尼园区等重点开发区域推进机构以及口岸单位作为新成员。领导小组负责协调统筹全市对内开放资源,组织研究对内开放统计口径、重大政策和发展规划,形成整体工作思路。领导小组办公室承担领导小组日常工作,加强组织协调,建立健全相关工作机制,并向领导小组提出问题建议,推动政策规划落地,加强督查考核和对内开放的指标统计工作。

  2.进一步完善支撑上海对内开放的政策法规体系。目前上海对内开放政策较为分散,指导性和操作性不强,在对现有政策法规进行梳理的基础上,进一步完善对内开放的有关政策法规体系。一是出台一批新制度。在鼓励有关要素能源资源进沪方面,建议加强相关实施细则制定工作,明确鼓励政策的操作程序。比如,兄弟省区市的粮食、绿叶菜等进沪,有些鼓励措施要更加细化明确,对大型批发市场可采取“免收青菜进场费”的试点,相关权利义务关系等都需更加具体规定。二是健全一批老政策。虽然人才引进、驻外办和各地驻沪办管理、对内招商引资等方面,上海已经有很多政策,但往往比较分散、系统性不强,亟须进一步健全完善。其中,目前的政策制度对高端人才的力度仍不够大,且灵活性大于原则性,各级政府及其部门的权利和义务界限亟须统一、明晰。三是制定一部地方性法规或政府规章。但缺乏一部统领各层次制度的法规或规章,导致相关规划政策稳定性、系统性不强,难以适应新形势对内开放工作的需要。建议由市政府合作交流办牵头、市对口支援与合作交流领导小组各成员单位参与,起草一部对内开放地方性法规草案提交市人大。若在短期内不能制定法规,建议发挥规章制定程序较简便、适应性比较强的优势,根据实际需要先行制定市政府规章。

  3.进一步加大吸引内资的优惠政策力度。与对外开放相比,对内开放政策的优惠力度要小得多,上海应为包括来沪企业在内的各类市场主体创造公平、透明、可预期的市场环境,营造各种所有制企业依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护的体制环境。一是明确享受优惠政策的内资范围。在产业结构上,瞄准和吸引上市公司、行业一流或者新业态企业来沪发展。在公司形态上,把“两头在沪”等总部型企业作为重点,明确对国内来沪发展和上海地区主动转移中间环节的总部型企业,分别在不同条件上均给予优惠政策待遇。在重点地区方面,鼓励各区县在全市统一协调的前提下根据主体功能出台个性化政策,突出世博园区等重点开发区域。二是明确吸引内资可采取的优惠政策。针对不同形式的总部型企业,直接给予资助、奖励和减免税等不同类型的激励。如对总部企业建立的各级企业技术中心和工程技术研究中心获得国家补贴的,给予配套支持。三是明确内资优惠举措的保障措施。加大政策宣传力度,加强与来沪企业的双向互动沟通,确保企业需要和政府服务第一时间高效对接,确保服务企业执行力。

  4.加快制定扩大对内开放行动纲要。对内开放缺少统领性的中长期规划,无法形成有效的工作抓手,建议在合作交流“十二五”发展规划的基础上,梳理出需要加快推进的若干对内开放重点任务。一是加大对内开放的专项资金的支持力度。充分整合政府资源,在现有对口支援与合作交流专项资金的基础上,设立上海对内开放发展专项资金,进一步扩大专项资金的支持规模,拓展专项资金的功能和用途,如除可用于对口地区的支援建设外,还可用于吸引内资企业来沪的支持,特别是总部企业来沪的吸引,发挥资金引导作用。二是进一步加大招商引资的工作力度。充分发挥上海人才、资金和产业政策优势,紧紧抓住上海自由贸易试验区建设机遇,加大政策宣传和重点发展产业的对外推介,大力吸引国内民营经济总部,加快“两头在沪、中间在外”企业在上海的集聚发展。三是着力培育一批跨区域的行业协会和市场中介组织。积极发挥在沪的各地办事处、商会、招商机构、园区管理服务机构、上海驻外机构等在协调区域产业发展和布局、推动区域资源整体优化配置以及提供服务、反映诉求、扩大宣传、规范行为等方面的独特作用。四是支持企业积极参与内地协调发展。服务国家战略,支持上海企业到东北、西部、中部等地区投资发展,特别是要大力发展飞地经济,加强与飞地政府的协调和完善共享机制,拓展上海发展的空间。引导有条件的上海企业形成集团式、集聚式、集群式市外投资新格局,在全国范围内合作开发能源、资源,有序推进产业转移和市场拓展。五是鼓励合作交流项目的市场化运作。对口支援项目要尽可能引入市场机制,最大限度地放大援助资金和项目的效应。推动上海企业特别是国有企业带头通过兼并收购、参股控股、合资合作等多种方式“走出去”,扩大国内市场份额,加强与国内企业的战略合作。

  5.完善更有利于对内开放的软硬环境。上海对内开放的软硬环境虽然持续改善,但是都还有较大的提升空间。一是进一步加快行政审批制度改革和政府职能转变。彻底改革限制市场要素合理流动的体制机制,促进跨区域的制度协调和衔接,形成竞争有序的市场秩序,优化来沪企业工商注册登记流程,简化登记程序,提高审批效率,为国内企业在沪发展创造更加有利的条件。二是结合上海自由贸易区建设,争取国家在合作通关、电子口岸共享信息平台建设、特殊监管区间的货物流通便利化等方面,允许上海先行先试,增强上海服务全国的能力。三是推进港口基础设施建设。实施洋山深水港区四期及后续工程、临港新城东港区公用码头一期等工程建设。争取国家相关部委支持,实施长江口深水航道通航宽度全线拓宽工程。四是完善内河航运发展。加快推进黄浦江上游、杭申线、大芦线二期等航道整治工程,建设长三角地区内河高等级航道网信息共享平台,加强与长三角对接,适当增加出省通道。五是加强航空枢纽建设。建设浦东国际机场第四、第五跑道,推进航空口岸空运货物电子信息化建设,促进货运枢纽建设发展。加强航线网络航班波建设,加快发展国际航空运输,加强国际国内航线航班衔接,实现海铁联运发展。